近日國家財政部出臺《政府和社會資本合作（PPP）咨詢機構(gòu)庫管理暫行辦法》，對PPP咨詢機構(gòu)進行規(guī)范管理和監(jiān)督，加強咨詢服務(wù)信息公開，有利于PPP項目更好地落地和實施。咨詢機構(gòu)作為政府和社會資本的智庫、顧問角色，同樣伴隨著PPP項目整個生命周期，首先須做好自律并提供高質(zhì)量的專業(yè)服務(wù)，才能協(xié)助地方政府貫徹國家大力推廣PPP模式的精神和指示，完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，不做出有損市場公平競爭和傷害社會公眾利益的事情。本文闡述分析PPP咨詢機構(gòu)在PPP項目全生命周期各階段承擔的咨詢服務(wù)工作，以及PPP咨詢機構(gòu)在保持獨立性上面對來自政府和社會資本方的壓力。
《辦法》指出，PPP咨詢機構(gòu)分為綜合和專項兩種類型，其工作包括但不限于：編制PPP項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估和績效評價，以及相關(guān)法律、投融資、技術(shù)、財務(wù)、采購代理、資產(chǎn)評估服務(wù)等。
PPP項目在國內(nèi)一般是由地方政府發(fā)起的，通過選擇咨詢機構(gòu)編制相關(guān)方案，完成項目的立項。咨詢機構(gòu)需要論證項目政府利用PPP模式引進社會資本投資是否比政府自主投資成本更低，即物有所值評價，若涉及到財政支付或財政補貼須論證財政承受能力，是否觸碰到PPP支出不超過當年財政公共預算10%的紅線。在論證PPP模式可行之后，再確認項目的PPP實施方案，包括政企合作模式、社會資本的收益來源、如何篩選社會資本、如何對社會資本運營進行績效考核等。
項目立項階段完成后，PPP咨詢機構(gòu)協(xié)助政府申報項目進入地方或國家PPP項目庫，或提交評審材料申報國家PPP示范項目等，增加項目對社會資本的吸引力，同時負責為地方政府組織公開招標程序，選擇最合適的社會資本。PPP咨詢機構(gòu)作為招標代理機構(gòu)，根據(jù)項目實施方案起草PPP項目招標文件及PPP合同草本，組織社會資本資格預審、投標、競爭性談判等活動，協(xié)助政府就社會資本資質(zhì)、業(yè)績、投融資+建設(shè)+運營能力和競爭性指標報價進行綜合評比，協(xié)助政府與預中標社會資本就PPP合同進行磋商確認，最終使雙方簽署合同，項目順利落地。
在此階段，政府可引進律師事務(wù)所、金融機構(gòu)等作為法律、財務(wù)顧問等專項咨詢機構(gòu)，負責與預中標社會資本的PPP合同談判、SPV（項目公司）融資等事宜，如PPP咨詢機構(gòu)綜合性和實力較強，也可繼續(xù)在項目談判及項目公司組建中承擔顧問和雙方協(xié)調(diào)的主要角色。
在長達十幾年、幾十年的PPP項目生命周期里，前期編制的實施方案是否能有效落實，關(guān)鍵在于項目運營環(huán)節(jié)。尤其對于政府付費類項目，為真正實現(xiàn)政府與社會資本風險共擔、收益共享，必須對社會資本運營期的表現(xiàn)給予績效考核，PPP咨詢機構(gòu)不能在設(shè)計完成績效考核方案后就一走了之，仍應伴隨PPP項目周期落實績效考核方案，組織對社會資本的績效考核活動，政府憑考核結(jié)果付費。
項目運營階段涉及項目的產(chǎn)出或維護，主要考察的是項目相關(guān)技術(shù)指標的完成情況，需要技術(shù)專家主導績效考核工作，如PPP咨詢機構(gòu)未配備相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，則須引進技術(shù)顧問作為專項咨詢，確?？己私Y(jié)果公正權(quán)威。
保質(zhì)保量建設(shè)且運行良好的PPP項目，在滿足合規(guī)條件要求，且社會資本有二次融資意愿時，PPP咨詢機構(gòu)也負責為項目設(shè)計資產(chǎn)證券化方案，允許社會資本在不規(guī)避轉(zhuǎn)移運營主體和運營責任的前提下利用資本市場回收部分現(xiàn)金流，增強企業(yè)資金流動性。PPP資產(chǎn)證券化對原來大部分從事工程咨詢的PPP咨詢公司而言屬于新生事物，因此需要金融機構(gòu)作為專項咨詢協(xié)助，如對基礎(chǔ)資產(chǎn)的界定涉及資產(chǎn)評估，資產(chǎn)證券化產(chǎn)品在交易所上市銷售涉及資產(chǎn)打包、利率期限等融資指標設(shè)定、承銷等環(huán)節(jié)涉及各金融專業(yè)領(lǐng)域，由于PPP咨詢機構(gòu)對PPP項目本身的熟悉了解，理應由其牽頭金融機構(gòu)來完成PPP資產(chǎn)證券化。
由于PPP項目的復雜性及市場一些潛規(guī)則，PPP咨詢機構(gòu)在項目前期階段可能會遭遇來自政府方和社會資本方的壓力，進而可能影響咨詢工作的獨立性。
1.關(guān)于物有所值評價與財政承受能力論證
在減輕政府財政支付壓力的客觀要求下，一些非經(jīng)營性PPP項目需要尋找經(jīng)營性的收入來源，在收入來源不足以支付社會資本投資和合理回報的情況下，政府進行可行性財政補助。PPP咨詢機構(gòu)按預估的經(jīng)營性收入加上財政補貼作為支付社會資本的可用性服務(wù)費用。這里存在的風險是，這部分預估的經(jīng)營性收入并不穩(wěn)定，在項目運營期間，很可能做不到足額收回，但是政府支付社會資本的總金額按社會資本運營期間績效考核結(jié)果相對固定，那么財政補貼必須相應增加，超出了項目物有所值評價與財政承受能力論證的結(jié)果，也使政府產(chǎn)生了“財政兜底”的風險。
如果在量化計算時考慮這部分經(jīng)營性收入波動的風險，那么物有所值評價和財政承受能力論證結(jié)果將沒有之前樂觀，這較不符合政府方面推動項目的意愿。在一些項目中，PPP咨詢機構(gòu)模糊了這部分的風險或模糊了這兩項評價論證的計算過程來獲得較好的指標結(jié)果，而根據(jù)公開資料驗算這些項目數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)有漏算、錯算的現(xiàn)象。
在PPP項目開發(fā)中，很多項目在PPP立項前，已經(jīng)有社會資本進入與政府對接，可能因為一些地方政府對PPP模式了解不深、PPP方面的資源有限，則由社會資本向政府推薦PPP咨詢機構(gòu)來完成PPP項目立項。市場上一些現(xiàn)象是社會資本介入商榷項目的招標門檻，甚至為自己“量身定做”，而PPP咨詢機構(gòu)出于承接業(yè)務(wù)考慮也順應社會資本的意愿來起草招標文件，在資格預審和投標報價階段排斥潛在的競爭對手。
這種現(xiàn)象造成的后果，一是有實力的社會資本可能因達不到某項“特定”指標而不能參與投標；二是即使通過資格預審門檻，其他社會資本面對較“苛刻”的PPP合同草本也會懷疑有內(nèi)定而放棄接下來的投標，一些項目因響應家數(shù)不足流標的原因也可能在此。項目流標之后，政府須重新啟動新一輪的招標或競爭性談判，PPP咨詢機構(gòu)也需要修改合同條件或條款來吸引社會資本參與，這對政府和PPP咨詢機構(gòu)的時間和資源也是一種消耗。
PPP咨詢機構(gòu)作為PPP項目全生命周期的重要參與者與服務(wù)者，一方面須更嚴謹專業(yè)地指導項目整個流程的運作實施，另一方面須維護市場公平正義，為政府挑選出最優(yōu)的社會資本。在國家“一帶一路”戰(zhàn)略指引下，國內(nèi)PPP咨詢機構(gòu)也應與國際接軌，不僅吸收國際先進的方法、經(jīng)驗和教訓，而且努力成為發(fā)展中國家甚至發(fā)達國家PPP項目的智囊顧問，迎來更廣闊的市場和舞臺。
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